Jak przebiega procedura naboru na wolne stanowiska urzędnicze?

Przepisy ustawy o pracownikach samorządowych przewidują, że wolne stanowiska urzędnicze są obsadzane w drodze konkursu. Postępowanie konkursowe to sformalizowana procedura, której rezultat może zostać zaskarżony do sądu administracyjnego.

W ubiegłym tygodniu pisaliśmy na Blogu Edukacji Samorządu Terytorialnego w jaki sposób zatrudniani są pracownicy samorządowi. Ta grupa zawodowa stanowi najliczebniejszą kategorię urzędniczą w Polsce. Jest ona jednak wewnętrznie niejednorodna. Obejmuje ona pracowników administracyjnych i obsługi, pracowników zatrudnianych na stanowiskach urzędniczych (na podstawie umowy o pracę) oraz pracowników zatrudnianych na stanowiskach urzędniczych (na podstawie wyboru lub powołania). Ustawodawca przewiduje, że zatrudnienie na wolnym stanowisku urzędniczym na podstawie umowy o pracę wymaga przeprowadzenia konkursu. Ponieważ zdecydowana większość pracowników zatrudnianych w samorządowych urzędach obejmuje stanowiska tego rodzaju, to otwarte nabory poprzedzają nawiązanie stosunku pracy ze zdecydowaną większością pracowników samorządowych.

Kiedy stanowisko urzędnicze jest wolne?

Dla prawidłowego zrozumienia przepisów ustawy o pracownikach samorządowych[1] dotyczących konkursów kluczowe jest dokonanie wykładni pojęcia „wolnego stanowiska urzędniczego”. Przepisy u.p.s nie określają, które stanowiska pracy istniejące w ramach samorządowych urzędów należy uznać za „urzędnicze”. Kwestia ta uregulowana jest w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych[2], które określają wykaz stanowisk na których zatrudniani są pracownicy samorządowi, z uwzględnieniem podziału na stanowiska kierownicze urzędnicze, urzędnicze oraz pomocnicze i obsługi. Klasyfikacja ustalona w tym akcie wykonawczym co do charakteru danego stanowiska pracy, wiąże kierownika samorządowego urzędu co do konieczności zarządzania postępowań konkursowych.

„Wolnym stanowiskiem urzędniczym” jest takie stanowisko urzędnicze do którego nie został przypisany pracownik zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Nie będzie „wolnym” stanowisko urzędnicze na którym zatrudniony pracownik przez dłuższy czas jest nieobecny w pracy. Do takiej sytuacji może dojść w przypadku długotrwałej choroby pracownika lub jeżeli przebywa on urlopie rodzicielskim. Takie stanowisko pracy wciąż pozostaje zajęte. Dlatego też w przypadku zatrudniania pracowników na umowę na zastępstwo nie ma obowiązku przeprowadzania konkursu[3]. „Wolnym” nie jest także stanowisko urzędnicze na którym zatrudniono pracownika na umowę o pracę na czas określony. Jeżeli w czasie trwania tej umowy, z tym samym pracownikiem, zostanie zawarta kolejna umowa o pracę, to także nie ma potrzeby przeprowadzania procedury konkursowej.

Pominięcie procedury konkursowej w przypadku zatrudnienia pracownika na wolnym stanowisku urzędniczym może mieć poważne, negatywne skutki dla kierownika jednostki który dopuszcza się takiego naruszenia. Możliwe jest sformułowanie wobec takiej osoby zarzutu karnego w postaci niedopełnienia obowiązku służbowego polegającego na konieczności przeprowadzenia konkursu. Teoretycznie, możliwe jest także argumentowanie, że umowa o pracę zawarta pomimo takiego naruszenia prawa jest nieważna z uwagi na jej sprzeczność z przepisami ustawy.

Ogłoszenie o naborze

Przeprowadzając konkurs na wolne stanowisko urzędnicze należy pamiętać o wartościach jakie przyświecały ustawodawcy, który ustanowił obowiązek przeprowadzania konkursów na wolne stanowiska urzędnicze. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w jednym ze swoich wyroków, że: „nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Konkurencyjność naboru wiąże się przy tym z realizacją postulatu rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe” [4]. Zasada konkurencyjności naboru na wolne stanowiska urzędnicze jest naczelną zasadą dla tego rodzaju procedury. Konieczne jest przestrzeganie jej zarówno podczas ogłaszania naboru jak i w toku czynności podejmowanych przez komisję konkursową.

Postępowanie konkursowe na wolne stanowisko urzędnicze w jednostce samorządu terytorialnego rozpoczyna się formalnie od publikacji ogłoszenia o naborze. Obowiązek ten wynika wprost z przepisów art. 13 u.p.s. Analiza tych regulacji pozwala na wyodrębnienie następujących czynności przeprowadzanych na tym etapie postępowania konkursowego.

Krok pierwszy: przygotowanie ogłoszenia

Ogłoszenie powinno być sporządzone w sposób jasny, kompletny i przejrzysty. Musi zawierać co najmniej:

1. Nazwę i adres jednostki prowadzącej nabór;
2. Określenie stanowiska pracy, którego dotyczy nabór;
3. Wymagania niezbędne i dodatkowe związane z danym stanowiskiem – w tym wykształcenie, doświadczenie zawodowe, umiejętności itp. Wymagania te należy wskazać zgodnie z opisem stanowiska pracy;
4. Zakres zadań, jakie będą wykonywane na tym stanowisku;
5. Informacje o warunkach pracy;
6. Informację o wskaźniku zatrudnienia osób niepełnosprawnych w jednostce w miesiącu poprzedzającym publikację ogłoszenia;
7. Wykaz wymaganych dokumentów, które musi złożyć kandydat (np. CV, list motywacyjny, kopie dokumentów potwierdzających wykształcenie, doświadczenie, oświadczenia);
8. Termin i miejsce składania dokumentów – z zastrzeżeniem, że termin ten nie może być krótszy niż 10 dni od dnia publikacji ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej.

 

Krok drugi: publikacja ogłoszenia

Ogłoszenie musi zostać upublicznione jednocześnie w dwóch miejscach:

1. w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) – na stronie internetowej danej jednostki samorządu terytorialnego,
2. na tablicy ogłoszeń w siedzibie jednostki.

Publikacja w obu miejscach powinna być dokonana w tym samym dniu, aby zapewnić równość dostępu wszystkich kandydatów do informacji o naborze.

Wymogi określone w ogłoszeniu o naborze wiążą podmiot przeprowadzający konkurs i nie mogą być zmieniane. WSA we Wrocławiu wyjaśnił na tym tle, że „Modyfikacje dotyczące sposobu przyznania punktów za rozmowę kwalifikacyjną mogą być wprowadzone po to, aby zwiększyć szanse określonego kandydata lub określonej grupy kandydatów. Dlatego tym bardziej nie można pozwolić na odstąpienie od publicznie ogłoszonych reguł naboru”[5].

Znaczenie protokołu z przeprowadzonego naboru

Protokół z przeprowadzonego naboru odgrywa zasadniczą rolę w procesie rekrutacji pracowników samorządowych, będąc dokumentem nie tylko technicznym, ale przede wszystkim gwarantującym przejrzystość i legalność postępowania. Jego znaczenie wynika bezpośrednio z ustawy o pracownikach samorządowych, w której art. 14 określa obowiązek sporządzenia protokołu i wskazuje jego wymagane elementy. Wśród nich znajduje się między innymi uzasadnienie dokonanego wyboru albo przyczyny nierozstrzygnięcia naboru. Ten zapis nie jest jedynie formalnością – pełni funkcję zabezpieczającą rzetelność i konkurencyjność całego procesu.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w tym szczególnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2022 r.[6], brak uzasadnienia w protokole uniemożliwia ocenę, czy decyzje komisji były obiektywne i zgodne z zasadami naboru. NSA wskazał wprost, że jeżeli komisja nie uzasadniła, dlaczego nie wyłoniono żadnego kandydata, to protokół taki staje się w zasadzie bezużyteczny. Nie pozwala on bowiem ani na ocenę przebiegu postępowania, ani na weryfikację, czy komisja kierowała się zasadami przejrzystości i obiektywizmu.

W świetle tego orzeczenia uzasadnienie zawarte w protokole stanowi nie tylko wyraz szacunku dla uczestników naboru, ale także niezbędny warunek legalności procedury. Brak takiego uzasadnienia może być podstawą do skutecznego zakwestionowania wyników naboru – zarówno przez osoby uczestniczące w postępowaniu, jak i przez organy nadzoru lub sądy. Protokół pełni zatem funkcję dokumentacyjną, kontrolną i ochronną. Powinien umożliwiać odtworzenie toku myślenia komisji oraz wskazywać, na jakiej podstawie dokonano – lub zaniechano – wyboru kandydata.

Z tego względu komisja rekrutacyjna musi traktować sporządzenie protokołu jako akt odpowiedzialności, niezbędny dla zachowania zasady równego dostępu do zatrudnienia w samorządzie i zapewnienia społecznej kontroli nad przebiegiem postępowania konkursowego.

Kontrola sądu administracyjnego

Rozstrzygnięcie naboru na wolne stanowisko urzędnicze w jednostce samorządu terytorialnego, mimo że nie ma charakteru klasycznej decyzji administracyjnej, podlega kontroli sądów administracyjnych. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2023 r.[7], jest ono aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że osoba uczestnicząca w naborze, która uważa, że postępowanie zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami, może wnieść skargę do sądu administracyjnego i domagać się jego weryfikacji.

Sąd administracyjny nie bada jednak merytorycznej poprawności odpowiedzi udzielanych przez kandydatów, ani nie zastępuje komisji konkursowej w ocenie kompetencji uczestników naboru. Zakres kontroli sądu koncentruje się na prawidłowości procedury — czyli na tym, czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy o pracownikach samorządowych, a zwłaszcza czy zapewniono wszystkim kandydatom równe szanse, obiektywizm i przejrzystość.

Z wyroku NSA z 4 sierpnia 2022 r.[8] wynika, że nieprawidłowości proceduralne, takie jak niejasne lub zbiorcze punktowanie poszczególnych kryteriów rozmowy kwalifikacyjnej, mogą podważyć rzetelność i legalność naboru. Jeżeli protokół z naboru nie zawiera szczegółowego opisu zastosowanych metod i technik oceny, a poszczególne elementy rozmowy kwalifikacyjnej nie są punktowane oddzielnie, trudno jest stwierdzić, czy komisja zachowała zasady uczciwości i bezstronności. W takim przypadku kandydat może wskazać, że naruszono przepisy art. 14 ustawy, co może stanowić podstawę do unieważnienia wyniku naboru przez sąd.

Zakwestionowanie konkursu opiera się więc na wykazaniu, że postępowanie nie odpowiadało ustawowym wymogom – nie poprzez polemikę z oceną komisji jako taką, lecz poprzez udowodnienie, że doszło do naruszeń proceduralnych mających wpływ na wynik. To właśnie te elementy – brak jawności, brak szczegółowego uzasadnienia, brak rozpisania punktacji – są tym, co najczęściej staje się podstawą interwencji sądowej.

Zaproszenie na szkolenia

W celu pogłębienia wiedzy i podniesienia kwalifikacji w zakresie omawianych zagadnień, warto rozważyć udział w specjalistycznych szkoleniach organizowanych przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej:

- Specjalista ds. kadr – kurs kompleksowy – szkolenie skierowane do osób chcących usystematyzować lub poszerzyć wiedzę z zakresu spraw kadrowych w jednostkach samorządowych.

- Kontrola PIP w samorządzie w praktyce – szkolenie dedykowane pracownikom odpowiedzialnym za przygotowanie jednostki do kontroli Państwowej Inspekcji Pracy.

Jakub Dorosz-Kruczyński