Jaka jest różnica pomiędzy „zamieszkiwaniem” i „zameldowaniem”?

Jednym z problemów, które wciąż pojawiają się w praktyce funkcjonowania samorządu terytorialnego jest rozróżnienie pojęć „zamieszkania” i „zameldowania”. Kwestia ta ma duże znaczenie praktyczne np. przy ocenie prawa do dziecka opieki żłobkowej lub prawa do nauczania przedszkolnego, czy też prawa do wybierania organów pomocniczych gmin.

Korporacyjny charakter jednostek samorządu terytorialnego

System polskiego samorządu terytorialnego został oparty na gminach, powiatach i województwach. Jednostki samorządu terytorialnego nie są jednak strukturami bezosobowymi. Przepis art. 16 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Tym samym polskie j.s.t. są wspólnotami mieszkańców zamieszkujących konkretny, wydzielony administracyjnie teren[1]. Ustrojowe ustawy samorządowe precyzują ponadto, że w odniesieniu do gmin mowa jest o wspólnotach samorządowych, w odniesieniu do powiatów o lokalnych wspólnotach samorządowych, a w odniesieniu do województw o regionalnych wspólnotach samorządowych.

Wspólnoty samorządowe są strukturami o korporacyjnym charakterze. Tym samym, podobnie jak np. stowarzyszenia mają swoich członków. Członkami wspólnot samorządowych są mieszkańcy danego terenu – regulacja ta wynika także wprost z przepisu art. 16 ust. 1 konstytucji. Konsekwencją korporacyjnego charakteru wspólnot samorządowych jest istnienie stosunku prawnego pomiędzy wspólnotą samorządową (korporacją) i jej członkami. W teorii oznacza to, że pomiędzy tymi podmiotami istnieją wzajemne prawa oraz obowiązki o charakterze prawnym.

Uprawnienia członków wspólnot samorządowych mają zróżnicowany charakter. Niektóre z nich wynikają bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP (np. prawo do udziału w referendum lokalnym – art. 170), inne wynikają z przepisów ustaw (np. prawo do lokalu komunalnego wynika z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego[2]). Konsekwencją uznania, że mieszkańcy j.s.t. mają prawa, musi być stwierdzenie, że prawom tym odpowiadają obowiązki wspólnot samorządowych – muszą one umożliwić realizację ich uprawnień. W odniesieniu do praw o charakterze społeczno-ekonomicznym podstawowym źródłem tych obowiązków jest art. 166 ust. 1 Konstytucji RP i wynikająca z niego konieczność zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowych przez j.s.t. Treść konkretnych obowiązków j.s.t. precyzują przepisy ustaw.

Kto jest mieszkańcem j.s.t.?

W świetle zarysowanych wyżej prawnych relacji łączących wspólnoty samorządowe i ich członków konieczne jest precyzyjnie kto jest ich stroną (podmiotem praw i obowiązków). Relacje te mają charakter dwustronny – stronami są j.s.t. oraz mieszkańcy. W tym miejscu wymaga wyjaśnienia kto jest „mieszkańcem”. Ani przepisy Konstytucji RP, ani przepisy ustrojowych ustaw samorządowych. Nie definiują bowiem pojęcia prawnego „mieszkaniec”.

Odpowiedź na pytanie: „kto jest mieszkańcem j.s.t.?” wobec milczenia prawodawcy, musiała zostać sformułowana przez praktykę orzeczniczą. Sądy administracyjne, od lat 90., w swoim orzecznictwie konsekwentnie twierdzą, że mieszkańcem j.s.t. jest ta osoba która zamieszkuje na terenie danej jednostki z zamiarem stałego pobytu. Tym samym niedopuszczalne jest uzależnianie statusu mieszkańca j.s.t. od dokonania przez obywatela jakiejkolwiek czynności w sferze prawa administracyjnego. W tym wymagania by obywatel zainteresowany w dochodzeniu swoich praw wobec j.s.t. był zameldowany na pobyt stały na terenie danej jednostki.

Już w 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Poznaniu[3] dobitnie stwierdził, że:

Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty gminnej. Uzależnienie wynajęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy od zameldowania na pobyt stały, w sposób istotny narusza prawo materialne, a szczególnie art. 7 ustawy samorządowej.

Wykładnia pojęcia „mieszkaniec” przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych (a w ślad za nimi w rozstrzygnięciach organów nadzoru nad j.s.t.) oparta jest na wykładni systemowej. Sądy i organy nadzoru poszukując znaczenia pojęcia „mieszkaniec” sięgnęły do pojęcia pokrewnego – „miejsce zamieszkania”, które to pojęcie ma swoją definicję legalną. Jest ona sformułowana w przepisie art. 25 kodeksu cywilnego[4], który stanowi, że: Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Tym samym w polskim prawie ugruntowała się koncepcja zgodnie z którą status mieszkańca j.s.t. jest w istocie rzeczy statusem odformalizowanym. O tym czy jest się mieszkańcem danej j.s.t. decyduje jedynie zachowanie i wola zainteresowanej osoby. Decyduje to czy osoba ta mieszka w danym miejscu (zachowanie) oraz czy ma wolę stałego przebywania w tym miejscu (wola). Dla uznania, że ktoś jest mieszkańcem nie jest konieczne dokonanie jakiejkolwiek czynności urzędowej. Odformalizowany charakter statusu mieszkańca utrudnia w konsekwencji weryfikowanie komu ten status w istocie rzeczy przysługuje. W przypadku wątpliwości co do przynależności danej osoby do wspólnoty samorządowej konieczne jest przeprowadzanie żmudnych badań co do jej codziennego zachowania się, w celu zweryfikowania, czy osoba ta zamieszkuje w danym miejscu.

Czym jest zameldowanie?

Intuicyjnie, pojęcie „zameldowania” traktowane jest jako alternatywne względem pojęcia „miejsca zamieszkania”. Jednakże cel zameldowania jest inny. Sądy administracyjne konsekwentnie przyjmują, że meldunek pełni funkcję porządkowo-ewidencyjną i z faktu byia zameldowanym na pobyt stały w danym miejscu nie wynikają żadne prawa, ani obowiązki. Naczelny Sąd Administracyjny w 2013 r.[5] tak wyjaśnił różnicę pomiędzy „zamieszkiwaniem”, a „zameldowaniem”:

Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Uprawnienia do głosowania w wyborach samorządowych nie należy bowiem wiązać z dokonaniem czynności materialno-technicznej, jaką jest zameldowanie. Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków.

Warto przypomnieć, że w obecnym stanie prawnym w odniesieniu do obywateli polskich obowiązek meldunkowy ma charakter tzw. lex imperfecta. Oznacza to, że na obywatelach polskich wciąż spoczywają formalnie obowiązki określone przepisami ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności[6], jednak brak kary za ich nierealizowanie. Oznacza to, że w przypadku obywateli polskich obowiązek meldunkowy jest w rzeczywistości „martwy”. Tym samym dane gromadzone w rejestrach mieszkańców[7] przez gminy obarczone są dość dużym błędem. Inaczej rzecz się ma z cudzoziemcami. Na obcokrajowcach stale przebywających na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej także spoczywa obowiązek meldunkowy. Jednakowoż za jego nieprzestrzeganie cudzoziemiec może zostać ukarany karą grzywny.

Gorzkie refleksje

Obecny stan prawny od wielu lat budzi krytykę środowisk samorządowych. Z uwagi na wyżej opisane problemy praktycznie niemożliwe staje się określenie dokładnej liczby mieszkańców j.s.t., co utrudnia zarządzanie usługami komunalnymi.

Jakub Dorosz-Kruczyński